Organ właściwy w sprawach ewidencji ludności na zasadzie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych /t.j. Dz.U. 1984 nr 32 poz. 174 ze zm./ rozstrzyga wątpliwości co do istnienia po stronie składającego wniosek o zameldowanie na pobyt stały uprawnienia do przebywania w lokalu, w którym ma nastąpić zameldowanie.
Jeśli jednak na tle powyższego uprawnienia powstaje spór o charakterze cywilnoprawnym zainteresowanemu służy droga sądowa.
Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora W. Skoniecznego, w sprawie ze skargi Ireny i Franciszka małż. Z. na decyzję Wojewody K. z dnia 12 września 1991 r. nr (...) w przedmiocie zameldowania, po rozpoznaniu zagadnienia prawnego przekazanego przez skład pięciu sędziów Sądu Najwyższego postanowieniem z dnia 8 października 1992 r. III ARN 53/92:
1. Czy organ administracji właściwy w sprawach ewidencji ludności może na zasadzie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych /t.j. Dz.U. 1984 nr 32 poz. 174/ ustalić i ocenić istnienie po stronie składających wniosek o zameldowanie na pobyt stały uprawnienia do przebywania w lokalu /pomieszczeniu/, w którym ma nastąpić zameldowanie?
2. Czy uprawnienie do przebywania w lokalu /pomieszczeniu/, w którym ma nastąpić zameldowanie na pobyt stały lub czasowy trwający ponad 2 miesiące /art. 9 ust. 2 cyt. ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r./ musi być skuteczne względem właściciela /współwłaścicieli, zarządcy/ budynku?
podjął następującą uchwałę:
Skład pięciu sędziów SN rozpatrując w dniu 8 października 1992 r. sprawę ze skargi Ireny i Franciszka Z. na decyzję Wojewody K. z dnia 18 września 1991 r. w przedmiocie zameldowania postanowił na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 20 września 1984 r. o Sądzie Najwyższym /t.j. Dz.U. 1990 nr 26 poz 153 ze zm./ przedstawić składowi 7 sędziów zagadnienie prawne o treści przedstawionej wyżej.
W uzasadnieniu powyższego postanowienia zostały wyrażone m. in. następujące poglądy:
Ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych /Dz.U. nr 14 poz. 85/ w pierwotnym tekście stanowiła w art. 4 ust. 2, że zameldowanie nie jest "uzależnione od decyzji o przydziale mieszkania, ani nie rodzi prawa do takiego przydziału". Przepis ten odstępował od rozwiązań ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o ewidencji i kontroli ruchu ludności /Dz.U. nr 33 poz. 164 ze zm./, która dopuszczała odmowę zameldowania, gdy lokal byłby nadmiernie zagęszczony, zameldowanie byłoby pozorne lub służyło uzyskaniu przydziału innego lokalu mieszkalnego /art. 3 ust. 2/. W tym brzmieniu ustawa wprowadzała obowiązek meldunkowy o charakterze wyłącznie ewidencyjnym, rejestracyjnym.
Ustawą z dnia 28 kwietnia 1984 r. /Dz.U. nr 26 poz. 132/ znowelizowano jednak ustawę o ewidencji ludności, przywracając powiązanie pomiędzy zameldowaniem a prawem do lokalu, w którym dana osoba ma przebywać. Dokonano tego przez ustanowienie obowiązku przedstawienia potwierdzenia "uprawnienia do przebywania w lokalu /pomieszczeniu/, w którym ma nastąpić zameldowanie" /art. 9 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności (...) według jednolitego tekstu z 1984 r./
Powstał problem, kto ma badać, czy osoba dążąca do zameldowania się na pobyt stały ma uprawnienie do przebywania w lokalu w sytuacji, gdy właściciel nie potwierdza tego uprawnienia. Początkowo uznawano, że ma to czynić organ meldunkowy, rozstrzygającą wątpliwości w tym zakresie. W szczególności Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lipca 1984 r. /III SA 508/84 - ONSA 1984 Nr 2 poz. 63, OSPiKA 1985 z. 11 poz. 216/ przyjął, m.in., że urząd prowadzący ewidencję ludności jest uprawniony do badania, czy podpis na zgłoszeniu meldunkowym jest sfałszowany, czy nie, i że sprawdzanie tych danych, a w razie wątpliwości - dokonanie odpowiednich ustaleń, jest elementarnym obowiązkiem organu administracji państwowej. W doktrynie podkreślono, że przepis art. 9 ust. 2 cyt. ustawy stwarza obowiązek rozstrzygania wątpliwości co do charakteru pobytu. Organ meldunkowy jest więc powołany do wydawania decyzji administracyjnej, gdyż zgodnie z kodeksem postępowania administracyjnego tylko w ten sposób może rozstrzygać sprawę co do istoty. Stwierdzono, że przepis art. 47 ust. 2 cyt. ustawy przyznał organowi administracyjnemu rolę aktywną, w której nie chodzi już tylko o samą weryfikację danych, ale o zgodę na dokonanie czynności rejestracyjnej.
Wkrótce jednak się okazało, że droga administracyjna stwarza wiele kłopotów osobom dążącym do zameldowania się na pobyt stały. Rozpoczęły się próby wykazywania uprawnień do przebywania w lokalu w drodze powództw o ustalenie. Początkowo praktyka przeciwstawiała się im. Wyrazem tego była m. in. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 11 grudnia 1984 r. /III CZP 74/84 - OSNCP 1985 z. 10 poz. 148/, według której do dochodzenia przez członka spółdzielni mieszkaniowej lub osobę mu bliską ustalenia uprawnienia do przebywania w lokalu mieszkalnym, w którym ma nastąpić zameldowanie /art. 9 ust. 2 i art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych - t.j. Dz.U. 1984 nr 32 poz. 174/, droga sądowa nie jest dopuszczalna. Droga sądowa bowiem jest wyłączona nie tylko wówczas, gdy wyłącza ją wyraźny przepis prawa, ale także wówczas gdy przedmiotem sporu nie jest sprawa cywilna. Roszczenia, których źródło tkwi w stosunku administracyjnoprawnym, mają charakter administracyjny. Obowiązek meldunkowy jest z natury rzeczy obowiązkiem administracyjnoprawnym. Tak więc w postępowaniu administracyjnym powinny być rozstrzygnięte wszystkie kwestie niezbędne do wypełnienia tego obowiązku.