Kary pieniężne, przewidziane w art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./ za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, ustala się przez wydanie decyzji administracyjnej.
Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora J. Antosiewicz, w sprawie ze skargi Komendy Rejonowej Straży Pożarnych w G. na decyzję Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa (...) z dnia 29 stycznia 1992 r. Nr (...) w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, po rozpoznaniu zagadnienia prawnego przekazanego przez skład pięciu sędziów Sądu Najwyższego postanowieniem z dnia 11 września 1992 r. III AZP 16/92:
Czy pobranie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, przewidzianej w art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./, następuje w drodze decyzji administracyjnej, czy też w drodze egzekucji administracyjnej bez wydania decyzji?
podjął następującą uchwałę:
Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 11 września 1992 r., podjętym w sprawie II SA 324/92, przedstawił Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia następujące zagadnienie prawne, budzące poważne wątpliwości w konkretnej sprawie: "Czy pobranie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, przewidzianej w art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./, następuje w drodze decyzji administracyjnej, czy też w drodze egzekucji administracyjnej bez wydania decyzji?" Zagadnienie prawne pojawiło się w sprawie, której stan faktyczny był następujący:
Burmistrz Miasta i Gminy w G. decyzją z dnia 13 grudnia 1991 r. nałożył na Komendę Rejonową Straży Pożarnych w G. karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Kara została nałożona z powodu przekroczenia terminu zajęcia pasa drogi wyznaczonego w celu przeprowadzenia pod nim kanału ciepłowniczego. Komenda Rejonowa Straży Pożarnych wniosła odwołanie do Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa (...), podnosząc w nim jako okoliczności przedłużenia terminu zajęcia pasa drogowego, utrudnienie w prowadzeniu prac, co trzeba dodać, wykonywanych społecznie przez strażaków, spowodowane warunkami atmosferycznymi oraz zdarzeniem losowym /nagły zgon operatora dźwigu/. Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując podstaw prawnych do jej zmiany lub uchylenia w okolicznościach przedstawionych w odwołaniu, gdyż Komenda mogła wystąpić z wnioskiem o przedłużenie terminu z powodu nadzwyczajnych okoliczności. Decyzja Kolegium Odwoławczego została zaskarżona przez Komendę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze podniesiono przede wszystkim brak właściwej procedury i niedostatek informacji udzielonych stronie, albowiem wstępne warunki zamknięcia peryferyjnej ulicy w G. /co nie stwarzało szczególnych utrudnień komunikacyjnych, ponieważ z ulicy korzystały faktycznie - i to bezkolizyjnie - tylko Komenda Straży Pożarnych i jedno z przedsiębiorstw/ zostały uzgodnione z Kierownikiem Wydziału Komunikacji, który dokonał stosownej adnotacji na wniosku Komendy, odkładając określenie szczegółowych warunków do czasu wydania zezwolenia. Decyzja z dnia 9 grudnia 1991 r. w sprawie szczegółowych warunków zamknięcia ulicy w terminie od dnia 6 do 9 grudnia 1991 r. wpłynęła do Komendy łącznie z decyzją z dnia 13 grudnia 1991 r. /obie decyzje miały ten sam numer ewidencyjny/ o nałożeniu kary pieniężnej za przedłużenie zajęcia pasa drogowego o dwa dni. Dodać trzeba, że kwota opłaty za zajęcie pasa drogowego była niewielka ze względu na wykonywanie prac w czynie społecznym, a kara pieniężna stanowiła znaczne obciążenie finansowe z uwagi na wielokrotność pełnej opłaty, co stawiało pod znakiem zapytania możliwość wykonania całego zadania inwestycyjnego przez Komendę.
Rozpoczynając sprawę w związku ze skargą Komendy Rejonowej Straży Pożarnych Naczelny Sąd Administracyjny, wychodząc poza granice skargi, stwierdził istnienie poważnych wątpliwości interpretacyjnych dotyczących rozumienia przepisu art. 40 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./, szeregu przepisów wykonawczych do tej ustawy oraz przepisów regulujących egzekucję administracyjną świadczeń pieniężnych, które to wątpliwości ujawniły się w orzecznictwie sądowym. W doktrynie przychylono się do jednego z możliwych kierunków wykładni, poddając krytyce stanowisko wyrażone przez Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 14 marca 1990 r. /III AZP 16/89 - OSNCP 1990 z. 12 poz. 141/, zgodnie z którym kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest pobierana w drodze egzekucji administracyjnej, bez uprzedniego wydawania decyzji administracyjnej. Przytoczywszy wszystkie argumenty wytaczane w orzecznictwie i doktrynie za różnymi stanowiskami Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że nadal są rozbieżności interpretacyjne, mimo istnienia wspomnianej uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego, i postanowił wystąpić z pytaniem prawnym przytoczonym na wstępie uzasadnienia.