Stosownie do art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 2031), doręczenie dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na adres wskazany w katastrze nieruchomości nie wyłącza w stosunku do tych osób skutków zawiadomienia o wydaniu decyzji w drodze publicznego ogłoszenia, o którym mowa w art. 49 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.).
Dnia 27 lutego 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie NSA: Barbara Adamiak Zofia Flasińska (współsprawozdawca) Wojciech Mazur (sprawozdawca) Małgorzata Miron Włodzimierz Ryms Andrzej Wawrzyniak Protokolant: sekretarz sądowy Justyna Stępień z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej - Bożeny Kiecol po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2017 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o podjęcie na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718) uchwały mającej na celu wyjaśnienie: "Czy przewidziane w art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 2031) zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej doręczone właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości stanowi lex specialis w stosunku do art. 49 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.)?" podjął następującą uchwałę: Stosownie do art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 2031), doręczenie dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na adres wskazany w katastrze nieruchomości nie wyłącza w stosunku do tych osób skutków zawiadomienia o wydaniu decyzji w drodze publicznego ogłoszenia, o którym mowa w art. 49 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.).
Rzecznik Praw Obywatelskich, na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej: p.p.s.a., wystąpił z wnioskiem o podjęcie w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały wyjaśniającej przepisy prawne dotyczące następującego zagadnienia prawnego: Czy przewidziane w art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 2031) zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej doręczone właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości stanowi lex specialis w stosunku do art. 49 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.)?
W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał na ujawnienie się w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżności na tle wykładni art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej: specustawa drogowa). Zidentyfikowane przez Rzecznika Praw Obywatelskich rozbieżności w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczą tego, jaki charakter ma zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przesyłane dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości, tj. czy wywiera ten skutek, że od dnia jego doręczenia rozpoczyna się bieg terminu do wniesienia odwołania od decyzji, czy też ma wyłącznie charakter informacyjny.
W ramach pierwszego stanowiska, wyrażonego m.in. przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 marca 2015 r. sygn. II OSK 2389/14, zaprezentowany został pogląd, że doręczenie zawiadomienia wywołuje skutek zastępczego doręczenia decyzji. W powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w art. 11f ust. 3 specustawy drogowej przewidziano trzy niezależne od siebie sposoby zawiadamiania o wydaniu decyzji: po pierwsze, doręczenie decyzji; po drugie, doręczenie zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej; po trzecie, zawiadomienie - w drodze obwieszczeń - odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin, a także w prasie lokalnej. Pierwsza forma dotyczy wyłącznie wnioskodawcy. Właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji doręcza się zawiadomienie o wydaniu decyzji. Pozostałe strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia. A zatem, w odróżnieniu od zawiadomienia w trybie publicznego obwieszczenia, zawiadomienie poprzez doręczenie pisma o wydaniu decyzji dokonywane jest w sposób indywidualny w trybie art. 39 k.p.a. Każdemu z właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji doręcza się zawiadomienie o jej wydaniu indywidualnie, za pokwitowaniem, na adres wskazany w katastrze nieruchomości, ze wskazaniem miejsca, w którym mogą zapoznać się z treścią decyzji. Ta kategoria podmiotów nie musi we własnym zakresie poszukiwać informacji o wydanej decyzji, a ma prawo oczekiwać, że zostanie poinformowana w drodze indywidualnego zawiadomienia o jej wydaniu. Jest to uzasadnione dokonywaną ingerencją w chronione konstytucyjnie prawo własności i prawo użytkowania wieczystego, jako silne prawo rzeczowe zbliżone do prawa własności. Podmioty, którym odejmowane jest prawo własności nieruchomości lub ich części bądź prawo użytkowania wieczystego muszą mieć realną możliwość skorzystania z praw procesowych w toku postępowania administracyjnego, w tym z prawa do wniesienia odwołania bez konieczności poszukiwania informacji, czy została już wydana decyzja poprzez śledzenie stron internetowych czy też wielokrotne stawiennictwa w odpowiednim urzędzie celem sprawdzenia, czy jest już wywieszone obwieszczenie o wydaniu decyzji.