Przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie NSA: Zofia Flasińska (sprawozdawca) Maria Czapska - Górnikiewicz (współsprawozdawca) Anna Lech Monika Nowicka Wojciech Mazur Włodzimierz Ryms Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Pilip z udziałem prokuratora Prokuratury Generalnej po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2013 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej, wniosku Prokuratora Generalnego o podjęcie na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) uchwały wyjaśniającej: "Czy przepisy o planowaniu przestrzennym w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38 poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) to przepisy obowiązujące w dacie realizacji procesu budowlanego, czy też w chwili orzekania przez organ administracji w pierwszej instancji?" podjął następującą uchwałę: Przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy.
Prokurator Generalny złożył wniosek z dnia 11 lipca 2013 r. o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, na podstawie art. 264 § 2 w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., Nr 270, dalej: P.p.s.a.) uchwały mającej na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych poprzez wyjaśnienie:
"Czy przepisy o planowaniu przestrzennym w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38 poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.), to przepisy obowiązujące w dacie realizacji procesu budowlanego, czy też w chwili orzekania przez organ administracji w pierwszej instancji ?"
W uzasadnieniu wniosku Prokurator Generalny wskazał, iż problematyka związana ze stosowaniem art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane z 1974 r., w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane z 1994 r., przy rozstrzyganiu spraw dotyczących obiektów budowlanych, których budowę zakończono przed 1 stycznia 1995 r. lub w stosunku do których przed tym dniem wszczęto postępowanie administracyjne, a które wybudowano niezgodnie z przepisami ustawy obowiązującej w trakcie ich budowy, nie jest jednolicie rozumiana w orzecznictwie sądów administracyjnych.
Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Przepis ten w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. znajduje zastosowanie w rozstrzyganiu spraw dotyczących obiektów budowlanych zbudowanych w ramach samowoli budowlanej, których budowa zakończyła się przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub w stosunku, do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wywołała kwestia, które przepisy o planowaniu przestrzennym należy stosować przy rozpoznaniu sprawy w przedmiocie przymusowej rozbiórki: przepisy obowiązujące w trakcie trwania procesu budowlanego, czy też przepisy obowiązujące w dniu orzekania przez organ administracji.
Prokurator Generalny wskazał, iż pierwotnie, po wejściu w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a jeszcze przed reformą sądownictwa administracyjnego w orzecznictwie przyjmowano, iż dla rozpoznania sprawy istotne znaczenie mają przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dacie budowy obiektu, którego dotyczy postępowanie. Wyznacznikiem tego nurtu orzeczniczego stał się m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 1999 r., sygn. IV SA 196/96 (LEX 47287), w którym stwierdza się, iż "z uwagi na zapis zawarty w przepisie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy jest to, jaki plan obowiązywał w dacie budowy przedmiotowego obiektu, a nie to jaki plan będzie obowiązywał w przyszłości". Ta linia orzecznicza była później kontynuowana już po reformie sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 lutego 2006 r., sygn. II OSK 522/05 orzekł, iż "zgodność istniejącego obiektu budowlanego z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym nie bada się w dacie orzekania w sprawie przez organ administracji, a w dacie wzniesienia budynku " (teza 2, LEX 194370). Również w wyroku z dnia 19 grudnia 2006 r., sygn. II OSK 119/06 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "wykładnia literalna /gramatyczna/ art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 roku nie może przesądzać o tym, że w kwestii naruszenia prawa budowlanego określającego warunki realizacji inwestycji, a w istocie o dopuszczeniu się samowoli budowlanej decydują przepisy z daty budowy, zaś w kwestii zgodności budowy z przepisami o planowaniu przestrzennym - uregulowania prawne obowiązujące w dacie orzekania w sprawie. Jak to już wskazano wyżej, wymieniony przepis określa sankcję administracyjną, w związku z czym bez względu na to jak został wyrażony pod względem gramatycznym, istotne znaczenie w sprawie mają przepisy obowiązujące w dacie zaistnienia zdarzenia powodującego zastosowanie przedmiotowej sankcji" (LEX 319415). Zaprezentowany pogląd został utrwalony i był konsekwentnie stosowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym m. in. przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrujący skargi kasacyjne od wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2008 r., sygn. II OSK 1827/06, LEX 505543, wyrok NSA z dnia 6 maja 2008 r., sygn. II OSK 426/07, LEX 486430 oraz dwa wyroki NSA z dnia 20 maja 2004 r. sygn. OSK 281/04 i sygn. OSK 282/04 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).