Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Prezes NSA Janusz Trzciński Sędziowie NSA: Jerzy Bujko Małgorzata Jaśkowska Joanna Runge-Lissowska (sprawozdawca) Włodzimierz Ryms Małgorzata Stahl (współsprawozdawca) Jan Paweł Tarno Protokolant Wiesława Koślińska po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2007 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Krajowej Ryszarda Walczaka na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej w sprawie ze skargi kasacyjnej Rady Gminy M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt III SA/Lu 140/06 w sprawie ze skargi Wojewody L. na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego zagadnienia prawnego przedstawionego przez skład orzekający Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 21 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 1618/06, na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.): "czy prowadzenie gospodarstwa rolnego przez radnego z wykorzystaniem wydzierżawionych od gminy gruntów rolnych, będących mieniem gminy, jest prowadzeniem działalności gospodarczej, o której mowa w art. 24 f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.)." podjął następującą uchwałę: Prowadzenie gospodarstwa rolnego przez radnego z wykorzystaniem wydzierżawionych od gminy gruntów rolnych, będących mieniem gminy, w której radny uzyskał mandat, jest prowadzeniem działalności gospodarczej, o której mowa w art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.).
Postanowieniem z dnia 21 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 1618/06, na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne "czy prowadzenie gospodarstwa rolnego przez radnego z wykorzystaniem wydzierżawionych od gminy gruntów rolnych, będących mieniem gminy, jest prowadzeniem działalności gospodarczej, o której mowa w art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)". Zagadnienie to wyłoniło się w związku z rozpoznawaną skargą kasacyjną Rady Gminy M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt III SA/Lu 140/06, którym Sąd uwzględnił skargę Wojewody L. i stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy M. z dnia [...], Nr [...] o wygaśnięciu mandatu radnego J. S..
Podejmując uchwałę Rada powołała się na art. 190 ust. 1 pkt 2a i ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.), uznając, że radny naruszył ustawowy zakaz łączenia mandatu z wykonywaniem działalności gospodarczej na własny rachunek z wykorzystaniem mienia komunalnego, przewidziany w art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zawierając umowy dzierżawy gruntów rolnych, położonych w N., stanowiących własność Gminy M.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Wojewoda L. zarzucił Radzie Gminy M. naruszenie art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wskazując, iż przepis ten nie zawiera definicji działalności gospodarczej i wobec tego należy jej szukać w ustawie z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.), która w art. 3 wyłącza spod działania jej przepisów działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie upraw rolnych oraz chowu i hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego, a także wynajmowania przez rolników pokoi, sprzedaży posiłków domowych i świadczenia w gospodarstwach rolnych innych usług związanych z pobytem turystów, co oznacza, że radny J. S., który prowadzi działalność wytwórczą w zakresie upraw rolnych, nie prowadzi działalności gospodarczej w rozumieniu przepisów tej ustawy, a tym samym nie zaistniała przesłanka wygaśnięcia jego mandatu na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 2a cytowanej Ordynacji wyborczej w zw. z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił pogląd Wojewody L. co do tego, że w poszukiwaniu znaczenia zwrotu "działalność gospodarcza", należy odnieść się do ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i powołując się na jej art. 2 i art. 4 ust. 1 stwierdził, że w ich świetle działalność wytwórcza w zakresie upraw rolnych nie jest działalnością gospodarczą, zaś rolnik prowadzący taką działalność nie jest przedsiębiorcą, Sąd zwrócił także uwagę, że do pojęć "działalność gospodarcza" i "przedsiębiorca" odsyła art. 4792 § 1 i § 2 pkt 2 Kpc oraz art. 5a ust. 10 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U z 1998 r. Nr 7 poz. 25 ze zm.). O wyłączeniu z pojęcia "działalność gospodarcza" działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, w formie i zakresie rolnego gospodarstwa rodzinnego, stanowi wprost art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U Nr 106, poz. 679 ze zm.), a skoro ten przepis zezwala osobom pełniącym funkcje publiczne na prowadzenie działalności wytwórczej w rolnictwie, to nie sposób przyjąć, aby ustawodawca w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zakazał prowadzenia takiej działalności radnym, tym bardziej że w gminach typowo wiejskich większość radnych stanowią rolnicy. Analiza tych przepisów doprowadziła Wojewódzki Sąd Administracyjny do konkluzji, że nie ma żadnych przeszkód prawnych, aby radny prowadził działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie upraw rolnych na gruncie stanowiącym mienie komunalne gminy.