Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyujnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art 158 § 1 w zw z art. 156 § 1 kpa.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Prezes NSA Janusz Trzciński Sędziowie NSA: Tadeusz Cysek Roman Hauser Edward Kierejczyk (współsprawozdawca) Zbigniew Kmieciak (sprawozdawca) Włodzimierz Ryms Jan Zając Protokolant: Rafał Kopania z udziałem Prokuratora Prokuratury Krajowej Waldemara Grudzieckiego po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2009 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 w związku z art. 264 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchwały mającej na celu wyjaśnienie: "Czy żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, od której skarga została prawomocnie oddalona przez sąd administracyjny, może zostać załatwione przez organ administracji publicznej przez wydanie decyzji na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), czy też organ powinien wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 tej ustawy?" podjął następującą uchwałę: Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a.
Wnioskiem z dnia 11 maja 2009 r. Rzecznik Praw Obywatelskich, na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) wniósł o rozstrzygnięcie następującego zagadnienia prawnego:
Czy żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, od której skarga została prawomocnie oddalona przez sąd administracyjny, może zostać załatwione przez organ administracji publicznej przez wydanie decyzji na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), czy też organ powinien wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 tej ustawy?
Rzecznik Praw Obywatelskich w uzasadnieniu wniosku o podjęcie uchwały powołał się na potrzebę wyjaśnienia rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i przytoczył dwa poglądy dotyczące podstawy prawnej rozstrzygania przez organ administracji publicznej o żądaniu strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skarga została uprzednio oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego.
Według pierwszego poglądu, organ administracyjny nie może wszcząć postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, która wyrokiem sądu została uznana za zgodną z prawem. Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał na wyrok z dnia 31 października 2008r., sygn. akt I OSK 1732/07, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że wyrok sądu administracyjnego oddalający skargę jest rezultatem stwierdzenia niewystępowania wad prawnych uzasadniających uchylenie decyzji albo stwierdzenie jej nieważności. Jego istotną treścią jest ustalenie, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej nie była ona wadliwa z punktu widzenia ustawowych kryteriów kontroli legalności decyzji administracyjnej. Po wydaniu wyroku oddalającego skargę, niedopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, albowiem w postępowaniu sądowym sąd badał z urzędu, czy wystąpiły okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji. Wyrok oddalający skargę stanowi zatem, w ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego - przyczynę przedmiotową uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem organ administracji publicznej orzekający w tej sprawie jest związany oceną prawną sądu administracyjnego.
We wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich przywołano także stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1162/06, (LEX nr 328773) oraz w wyroku z dnia 10 marca 2004 r., sygn. akt II SA 1628/03, (LEX nr 150821). W uzasadnieniu drugiego z nich zauważono, że oddalenie przez sąd administracyjny skargi na niezgodność decyzji z prawem zamyka organowi administracji drogę do wydania decyzji merytorycznej w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku. Zatem w sprawie, w której sąd administracyjny oddalił skargę na decyzję, w stosunku do której zostało następnie wniesione podanie o stwierdzenie jej nieważności, organ administracji, zamiast decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, wydanej w trybie art. 158 § 1 k.p.a., winien był w drodze decyzji odmówić wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji na podstawie art. 157 § 3 k.p.a., bowiem wszczęcie tego postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność.