Naczelny Sąd Administracyjny w pełnym składzie: Przewodniczący: Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego Janusz Trzciński Sędziowie Naczelnego Sądu Administracyjnego: Barbara Adamiak, Janina Antosiewicz, Juliusz Antosik, Edyta Anyżewska, Stefan Babiarz, Jan Bała, Joanna Banasiewicz, Rafał Batorowicz, Adam Bącal (współsprawozdawca), Stanisław Bogucki, Krystyna Borkowska, Grzegorz Borkowski, Zofia Borowicz, Małgorzata Borowiec, Kazimierz Brzeziński, Jerzy Bujko, Jacek Chlebny, Jerzy Chromicki, Wojciech Chróścielewski, Tadeusz Cysek, Maria Czapska-Górnikiewicz, Bogusław Dauter, Maria Dożynkiewicz, Janusz Drachal (współsprawozdawca), Ewa Dzbeńska, Andrzej Gliniecki, Stanisław Gronowski, Bogusław Gruszczyński, Antoni Hanusz, Roman Hauser, Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Jurkiewicz, Joanna Kabat-Rembelska, Jan Kacprzak, Irena Kamińska, Edward Kierejczyk, Wiesław Kisiel, Andrzej Kisielewicz, Zbigniew Kmieciak, Marek Kołaczek, Małgorzata Korycińska, Grzegorz Krzymień, Andrzej Kuba, Włodzimierz Kubiak, Izabella Kulig-Maciszewska, Anna Lech, Edmund Łój, Anna Łuczaj, Anna Łukaszewska-Macioch, Sylwester Marciniak, Artur Mudrecki, Maria Myślińska, Zygmunt Niewiadomski, Małgorzata Niezgódka-Medek, Alicja Plucińska-Filipowicz, Cezary Pryca, Urszula Raczkiewicz, Jolanta Rajewska, Anna Robotowska, Jan Rudowski, Joanna Runge-Lissowska, Włodzimierz Ryms, Jerzy Rypina, Małgorzata Stahl, Krzysztof Stanik, Krystyna Anna Stec, Jerzy Stelmasiak, Marek Stojanowski, Jerzy Sulimierski, Jan Paweł Tarno (sprawozdawca), Józef Waksmundzki, Bożena Walentynowicz, Maria Wiśniewska, Aleksandra Wrzesińska-Nowacka, Jan Zając, Janusz Zajda, Marzenna Zielińska, Marek Zirk-Sadowski, Janusz Zubrzycki Protokolant: Anna Sidorowska z udziałem Zastępcy Prokuratora Generalnego Andrzeja Pogorzelskiego po rozpoznaniu w dniu 26 października 2009 r. na posiedzeniu jawnym wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny w pełnym składzie, na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 w związku z art. 264 § 1, 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchwały wyjaśniającej: "Czy na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wskazanie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wymienienie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający ten środek odwoławczy obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów podanych w przytoczonych podstawach kasacyjnych?" podjął następującą uchwałę: Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych.
I. Wnioskiem z dnia 22 lipca 2009 roku Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 36 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zwanej dalej "p.u.s.a.", oraz na podstawie art. 264 § 2 i 3 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wystąpił o podjęcie uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśniającej zagadnienie prawne: "czy na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wskazanie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wymienienie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający ten środek odwoławczy obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów podanych w przytoczonych podstawach kasacyjnych".
W uzasadnieniu wniosku Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych w zakresie przytaczania podstaw kasacyjnych zaszła konieczność rozważenia kwestii, która w pewnym uproszczeniu sprowadza się do pytania, czy w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. chodzi wyłącznie o naruszenie przepisów prawa stosowanych przez sąd pierwszej instancji, a więc zwłaszcza naruszenie przepisów p.p.s.a., czy także o naruszenie przepisów stosowanych przez organy administracji, w tym także przepisów o postępowaniu administracyjnym, a ocenianych przez sąd.
Wedle dominującego nurtu zapatrywań jako podstawy skargi kasacyjnej mogą być wskazane przepisy, które sąd wskazał jako przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznawania sprawy, jak też przepisy, które powinny być stosowane w toku rozpoznawania sprawy, ale nie zostały przez sąd zastosowane. Ponadto może tu chodzić zarówno o przepisy regulujące postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jak i o przepisy postępowania stosowane przez organy administracji publicznej. Najbardziej reprezentatywnym dla tego sposobu rozumienia podstaw skargi kasacyjnej jest wyrok składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05 (ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 39). Zaprezentowano w nim pogląd, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Strona, wnosząca skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które - jej zdaniem - zostały naruszone (art. 174 i art. 176 p.p.s.a.). Wskazanie naruszonych przepisów następuje przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Oznacza to zatem, że podstawy kasacyjne mogą dotyczyć zarówno tych przepisów, które sąd przedstawił jako przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznawania sprawy, jak i tych przepisów, które powinny być stosowane w toku rozpoznawania sprawy, choć nie zostały przez sąd wskazane. Naruszenie przepisów postępowania może odnosić się zarówno do przepisów regulujących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jak i do przepisów określających postępowanie przed organami administracji publicznej. Wynika to, po pierwsze z zasady, że sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza ocenę zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego pod względem jego zgodności zarówno z prawem materialnym, jak i przepisami o postępowaniu administracyjnym (art. 184 Konstytucji RP i art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), a po drugie - z zasady, że wojewódzki sąd administracyjny, rozpoznając skargę, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), co oznacza, że sąd ten ma obowiązek brać z urzędu pod rozwagę także takie naruszenia prawa, których strony nie podniosły w skardze. Ponadto w wyroku tym podkreślono, że wskazanie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wymienienie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów podanych w przytoczonych podstawach kasacyjnych. W tym znaczeniu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania z przyczyn określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.