Od decyzji ostatecznej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) w przedmiocie nieważności decyzji, w tym odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Prezes NSA Roman Hauser Sędziowie NSA: Marzenna Linska-Wawrzon (sprawozdawca) Janina Antosiewicz (współsprawozdawca) Zofia Flasińska Jolanta Rajewska Włodzimierz Ryms Maria Wiśniewska Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Stojek z udziałem prokuratora Prokuratury Generalnej Anity Woźniak-Rzążewskiej po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2013 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prokuratora Generalnego o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) uchwały mającej na celu wyjaśnienie: "Czy od decyzji ostatecznej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (organu rentowego) wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (jednolity tekst: Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) w przedmiocie nieważności decyzji, w tym odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, przysługuje skarga do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego?" podjął następującą uchwałę: Od decyzji ostatecznej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, w tym odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego.
Prokurator Generalny złożył wniosek z dnia 14 grudnia 2012 r. o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie powiększonym, na podstawie art. 264 § 2 w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., Nr 270, dalej: p.p.s.a.) uchwały, w celu wyjaśnienia:
"Czy od decyzji ostatecznej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (organu rentowego) wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) w przedmiocie nieważności decyzji, w tym odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, przysługuje skarga do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego?"
W uzasadnieniu wniosku wskazał na niejednolicie rozstrzygany w orzecznictwie sądów administracyjnych problem dotyczący wykładni art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm., dalej: ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych lub u.s.u.s.) w kontekście dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej. Różnica stanowisk dotyczy określenia właściwego trybu zaskarżenia decyzji ostatecznej organu rentowego wydanej w postępowaniu nieważnościowym na podstawie art. 83a ust. 2 u.s.u.s. oraz związanej z tym kognicji sądów administracyjnych.
Według pierwszego poglądu wzruszenie w trybie nadzwyczajnym ostatecznych decyzji w sprawach ubezpieczeń społecznych należy do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i realizowane jest na zasadach opisanych w k.p.a. Przepis art. 83a ust. 2 u.s.u.s. pozwala na weryfikację wyłącznie z urzędu w postępowaniu administracyjnym ostatecznych decyzji administracyjnych, pod warunkiem, że od takiej decyzji nie zostało wniesione odwołanie do sądu powszechnego. Od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie, w związku z czym warunkiem formalnym dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję wydaną w przedmiocie nieważności, w tym odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest wyczerpanie środków zaskarżenia służących przed właściwym w sprawie organem administracji. Zgodnie z tym nurtem orzeczniczym, do rozpatrzenia skargi na akt administracyjny, wydany w oparciu o przepisy k.p.a., do których stosowania odsyła art. 123 u.s.u.s, właściwy jest sąd administracyjny, a nie sąd powszechny.
Pogląd ten został wyrażony w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 1588/06, Lex nr 507077, z dnia 6 kwietnia 2011 r. sygn. akt II GSK 388/11, Lex nr 1081488, z dnia 28 stycznia 2011 r. sygn. akt II GSK 1284/10, Lex nr 742852, z dnia 7 grudnia 2010 r. sygn. akt II GSK 1360/10, Lex nr 844709, z dnia 7 grudnia 2010 r. sygn. akt II GSK 1385/10, Lex nr 742870, z dnia 7 grudnia 2010 r. sygn. akt II GSK 1386/10, Lex nr 742871, dnia 21 października 2011 r. sygn. akt I OSK 2020/11, Lex nr 965922, z dnia 29 września 2011 r. sygn. akt II GSK 1935/11, Lex nr 965119 oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2008 r. sygn. akt II GSK 240/08, Lex nr 493540. Przedstawiony pogląd został także wyrażony w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2037/10, Lex nr 960400 oraz z dnia 17 maja 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 455/10, Lex nr 676122. W powołanych orzeczeniach akcentowano, że w świetle art. 83a ust. 2 u.s.u.s. istnieje wyjątkowo możliwość weryfikowania decyzji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Podnoszono ponadto, że jeżeli postępowanie sądowe ma polegać na kontroli działalności organu administracji, to w sprawie wynikającej z działalności lub bezczynności tego organu właściwy jest sąd administracyjny. Natomiast, jeśli postępowanie to ma polegać na końcowym załatwieniu sprawy administracyjnej, przekazanej sądowi, to w grę będzie wchodziła właściwość sądu powszechnego. Zakres kognicji sądów powszechnych w sprawach ubezpieczeń społecznych został określony w art. 83 u.s.u.s. Przepis ten - jako wprowadzający wyjątek od zasady domniemania właściwości sądów administracyjnych w sprawach z zakresu sądowej kontroli legalności administracji publicznej - nie może być interpretowany rozszerzająco. Tymczasem w sprawach wskazanych w art. 83a ust. 2 u.s.u.s. obowiązuje tryb określony w przepisach k.p.a. Jeżeli więc przedmiotem skargi jest akt stanowiący decyzję administracyjną, a jednocześnie nie ma przepisu szczególnego, który przewidywałby kognicję sądu powszechnego, to nie można uznać braku właściwości sądu administracyjnego.