Rozstrzygnięcie Inspektora Kontroli Skarbowej w sprawie zwrotu nadmiernie pobranej dotacji celowej z budżetu Państwa na refundację środków własnych wydanych na inwestycje infrastrukturalne, udzielonej na podstawie art. 36 ust. 4 i 5 w związku z ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./, jako dotyczące innych należności budżetowych w rozumieniu art. 24 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej /Dz.U. 1999 nr 54 poz. 572 ze zm./, powinno nastąpić po przeprowadzeniu postępowania kontrolnego w formie decyzji wydanej na podstawie ostatnio powołanego przepisu.
Naczelny Sąd Administracyjny przy udziale Ryszarda Walczaka prokuratora Prokuratury Krajowej w sprawie ze skargi Gminy Miasta Z. na wynik kontroli Inspektora Kontroli Skarbowej z Urzędu Kontroli Skarbowej w K. z dnia 29 maja 2001 r. (...) w przedmiocie nadmiernie pobranej dotacji celowej po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2002 r. na posiedzeniu jawnym wątpliwości prawnej przekazanej przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 25 stycznia 2001 r. w sprawie I SA/Kr 1485/01 do wyjaśnienia w trybie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./:
W formie jakiego aktu z zakresu administracji publicznej Inspektor Kontroli Skarbowej powinien na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej /t.j. Dz.U. 1999 nr 54 poz. 572 ze zm./ rozstrzygnąć sprawę zwrotu nadmiernie pobranej przez gminę dotacji celowej z budżetu Państwa na refundację własnych środków wydanych na inwestycje infrastrukturalne?
podjął następującą uchwałę:
Przedstawiona Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do rozstrzygnięcia wątpliwość prawna wyłoniła się na tle następującego stanu faktycznego:
W dniu 14.06. 1996 r. Gmina Miasta Z. sporządziła "Zestawienie wydatków ze środków własnych poniesionych w związku z realizacją inwestycji infrastrukturalnych" według wzoru stanowiącego załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 kwietnia 1996 r. w sprawie trybu i terminów refundowania spółdzielniom mieszkaniowym i gminom środków własnych wydatkowanych na inwestycje infrastrukturalne określone w umowach zawartych przed dniem 27.05.1990 r. /Dz.U. nr 49 poz. 213/, i po zatwierdzeniu przez PKO - BP/O w Z. złożyła w Wydziale Finansowym Urzędu Wojewódzkiego w N.-S. Wśród wyliczonych inwestycji gmina wymieniła m.in. budowę kotłowni na osiedlu Szkolna. W oparciu o powyższe zestawienie Wojewoda Nowosądecki przekazał środki pieniężne w następujących dniach i kwotach: 28.11.1996 r. - 368.027 zł, 26.09.1997 r. - 99.924 zł, 29.10.1997 r. - 89.000 zł, 28.06.1998 r. - 45.881 zł, 15.09.1999 r. - 5.151 zł, 28.12.2000 r. - 137.988 zł, 28.12.2000 r. - 34.497 zł.
Przeprowadzający kontrolę Inspektor Kontroli Skarbowej w Urzędzie Kontroli Skarbowej w K. ustalił, że budowa kotłowni na osiedlu Szkolna w Z. nie wchodziła w zakres umów zawartych przed dniem 27 maja 1990 r. i dlatego koszty jej sfinansowania w wysokości 65.064,70 zł nie podlegały refundacji przez Skarb Państwa w dniu 28.12.2000 r.
Z powyższym zarzutem nie zgodziła się Gmina Z., która w pierwszej kolejności nawiązała do przepisu par. 4 ust. 3 i ust. 4 uchwały nr 268 Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 1982 r. w sprawie zasad realizacji i finansowania budownictwa mieszkaniowego /M.P. 1983 nr 4 poz. 24, uchylonej uchwałą nr 74 Rady Ministrów z dnia 25 sierpnia 1993 r. - M.P. nr 43 poz. 428/, na podstawie którego terenowe organy administracji państwowej były zobowiązane zapewnić kompleksową realizację budownictwa mieszkaniowego, co rozumiano jako realizację i sfinansowanie kosztów budowy, także komunalnego uzbrojenia do przyłączy do budynków. Rozwijając ten wątek, strona zwróciła uwagę, że na podstawie umowy z dnia 17 lutego 1984 r. (...) Naczelnik Miasta i Gminy T. zobowiązał się do sfinansowania kosztów m.in. "sieci cieplnej poza przyłączami" w ramach kontynuacji uzbrojenia terenu dla osiedla Szkolna, objętego wcześniejszą umową z dnia 21 grudnia 1983 r. (...). Następnie aneksem z dnia 20 października 1987 r. (...) powyższe zobowiązanie zastąpiono obowiązkiem sfinansowania "sieci centralnego ogrzewania". Z kolei Minister Przemysłu, w decyzji z dnia 17 marca 1988 r. (...) w sprawie uzgodnienia rozwiązań technicznych programu gazyfikacji Miasta Z., zobowiązał Gminę Z. do zastąpienia projektowanych ciepłowni "Ł." i "P." lokalnymi kotłami gazowymi, która to koncepcja została potem jeszcze dwukrotnie powtórzona /w piśmie Okręgowego Inspektoratu Gospodarki Energetycznej z dnia 11 listopada 1988 r. (...) i piśmie Ministerstwa Przemysłu z dnia 10 maja 1989 r. (...)/. Strona podniosła, że Naczelnik Miasta Z. z jednej strony miał więc prawny obowiązek, wynikający z cytowanej uchwały Rady Ministrów, zapewnienia mieszkańcom osiedla Szkolna dostępu do sieci cieplnej, a z drugiej strony /ze względu na wspomnianą decyzję Ministra Przemysłu/ nie mógł go wykonać w innej postaci, lecz wyłącznie przez budowę lokalnej kotłowni. Nie mógł więc odmówić pokrycia kosztów budowy kotłowni na osiedlu Szkolna, gdyż oznaczałoby to pozbawienie budynków źródła ciepła, tj. naruszenie normy prawnej nakazującej "realizację kosztów także budowy komunalnego uzbrojenia do przyłączy do budynków". Organ administracji znajdował się w sytuacji przymusowej nie tylko ze względu na nakaz zawarty w decyzji Ministra Przemysłu, lecz także z powodu wezwań (...) Spółdzielni Mieszkaniowej, łącznie z zagrożeniem podjęcia przez tę Spółdzielnię postępowania sądowego, co było obawą uzasadnioną w kontekście późniejszych wyroków Sądu Wojewódzkiego w N.-S. z dnia 6 maja 1992 r. (...) oraz Sądu Apelacyjnego w K. z dnia 2 września 1992 r., (...). Gdyby Gmina przegrała ten proces, to zgodnie z treścią art. 36 ust. 6 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm., w tym Dz.U. 1996 nr 23 poz. 102/, środki finansowe podlegałyby refundacji. Strona zauważyła, że zakres umowy obejmował m.in. budowę sieci centralnego ogrzewania na osiedlu Szkolna /por. aneks z dnia 20 października 1987 r. (...) do umowy z dnia 17 lutego 1984 r./, zaś koszty budowy sieci połączonej z rozbudową centralnej ciepłowni "Ł." przewyższałyby koszty budowy kotłowni lokalnej. Strona uznała, że jeśli Skarb Państwa nie kwestionował, że budowa kotłowni na osiedlu Szkolna w Z. zastąpiła budowę sieci centralnego ogrzewania, to skoro Skarb Państwa zwróciłby koszty budowy sieci, to tym bardziej powinien zrefundować koszty budowy kotłowni /wnioskowanie a maiori ad minus/.