Trybunał Konstytucyjny postanowił odmówić ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni.
1. Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego skierował do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o ustalenie powszechnie obowiązującej wykładni art. 2 ust. 3 w zw. z art. 23 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych /Dz.U. nr 141 poz. 692/, a w szczególności przez wyjaśnienie czy wraz z przekazaniem gminom na mocy art. 2 ust. 3 zadań w zakresie utrzymania i ochrony dróg wymienionych w art. 19 pkt 3 lit. "a", pkt 4 lit. "a" i art. 22 ust. 1 pkt 1 oraz komunalizacją mienia służącego do wykonywania zadań związanych z utrzymaniem oraz ochroną dróg na mocy poddawanych wykładni przepisów, dokonana została także komunalizacja dróg, których utrzymanie i ochrona zostały powierzone gminom jako zadania własne.
Uzasadniając konieczność rozstrzygnięcia tego zagadnienia przez Trybunał Konstytucyjny wnioskodawca stwierdził, że art. 2 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych przekazał gminom jako zadania własne prowadzenie:
1. domów opieki społecznej i ośrodków opiekuńczych;
2. zakładów opieki zdrowotnej z wyłączeniem specjalistycznych zakładów opieki zdrowotnej;
3. instytucji kultury, wpisanych do rejestru prowadzonego przez wojewodę;
4. zadań w zakresie utrzymania i ochrony dróg wymienionych w art. 19 ust. 1 pkt 3 lit. "a", pkt 4 lit. "a" i art. 22 ust. 1 pkt 1.
Art. 23 tej ustawy stanowi podstawę materialnoprawną do komunalizacji mienia służącego wykonywaniu zadań określonych w art. 2 ust. 2 i 3. Zgodnie z postanowieniami tego przepisu na rzecz gminy przechodzą środki służące wykonywaniu powierzonych zadań z dniem wejścia w życie ustawy. Zdaniem wnioskodawcy o zakresie komunalizacji mającej zapewnić środki do wykonywania zadań powierzonych przez ustawę z dnia 24 listopada 1995 r. decyduje zakres zadań przekazanych gminom o statusie miejskim jako zadania własne. Wnioskodawca stwierdził, że nie budzi żadnych wątpliwości fakt przekazania wraz z zadaniami związanymi z prowadzeniem szkół różnych stopni i specjalności oraz placówek zdrowia, pomocy społecznej i instytucji kultury, obiektów związanych z działalnością tych placówek na rzecz gminy. Z chwilą przekazania gminie określonych zadań jako zadań własnych, ustawodawca przesądził o przeniesieniu własności wszystkich składników majątkowych związanych z realizacją tych zadań na rzecz gminy. Takie rozumienie woli ustawodawcy wynika bezpośrednio z brzmienia art. 23 ustawy oraz z par. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 października 1993 r. w sprawie przekazywania składników majątkowych szkół podstawowych, których prowadzenie przechodzi do obowiązkowych zadań własnych gmin /Dz.U. nr 99 poz. 450/. Wątpliwości co do zakresu komunalizacji pojawiają się natomiast w związku z brzmieniem art. 2 ust. 3 ustawy, stanowiącym, że do zadań własnych gmin należą zadania związane z utrzymaniem i ochroną dróg wymienionych szczegółowo w tym przepisie, z wyłączeniem autostrad i dróg ekspresowych. Zdaniem wnioskodawcy w tej sferze możliwe jest wyodrębnienie mienia służącego do utrzymania i ochrony dróg oraz mienia składającego się z samych dróg, których utrzymanie i ochrona należy do zadań własnych gmin. Rozróżnienie tych dwóch kategorii mienia otwiera problem czy gminy mają wykonywać zadania własnymi środkami na własnych obiektach, a więc czy komunalizacja ma pełny zakres i obejmuje przekazanie na rzecz gmin zarówno samych dróg, jak i mienia służącego do ich utrzymania oraz ochrony, czy też gminy zobowiązane są wykonywać zadania w zakresie utrzymania i ochrony dróg własnymi środkami na drogach stanowiących własność Skarbu Państwa, a więc że komunalizacja obejmuje jedynie środki służące do utrzymania i ochrony dróg, nie obejmując własność samych dróg, które pozostają w gestii Skarbu Państwa. Zdaniem wnioskodawcy zgodnie z brzmieniem art. 2 ust. 3 ustawy przekazaniu na rzecz gmin podlegają funkcje związane z utrzymaniem i ochroną dróg wraz z mieniem ściśle związanym z tymi funkcjami. Oznacza to, iż mienie to niekoniecznie musi obejmować same drogi, jako przedmiot w stosunku do którego określone są w tej sferze zadania własne gmin. Przepis ten zdaje się nawiązywać do ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60/, który dzieli drogi według spełnianych funkcji, nie zaś według przynależności własnościowej do różnych podmiotów. W związku z powyższym, zdaniem wnioskodawcy pojawia się problem czy ustawodawca w ustawie z dnia 24 listopada 1995 r. odstąpił od zasady niepodzielności dróg publicznych według kryterium własnościowego i obok dróg stanowiących własność Skarbu Państwa wyróżnił drogi stanowiące własność samorządową.