Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie odwołania (...) od decyzji Zarządu Miejskiego (...) w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej za scalenie i podział gruntu na działki budowlane oraz kosztów scalenia po rozpoznaniu (...) pytania prawnego Pełnego Składu SKO (...) zgłoszonego na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy w sprawie zasad i trybu ustalania granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, scalania i podziału nieruchomości na działki budowlane oraz kosztów i opłat z tym związanych /Dz.U. nr 72 poz. 312/ związany jest wysokością opłaty adiacenckiej określonej w uchwale rady gminy, podjętej zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./, czy też ustala sam wysokość opłaty adiacenckiej w oparciu o cały materiał dowodowy;~
Tezy

na podstawie art. 11 ust. 1 i art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym /t.j. Dz.U. 1992 nr 109 poz. 470 ze zm./ zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności par. 11 ust. 2, par. 12 ust. 3 i par. 13 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie zasad i trybu ustalania granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, scalania i podziału nieruchomości na działki budowlane oraz kosztów i opłat z tym związanych /Dz.U. nr 72 poz. 312/ z przepisami z art. 18 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./, art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, a także art. 54 ust. 1 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426 ze zm./ oraz pozostawionymi w mocy tą Ustawą art. 1 i art. 3 ust. 1 przepisów konstytucyjnych wyrażającymi zasadę zaufania obywateli do państwa i jego prawa oraz zasadę właściwego i rzetelnego stanowienia prawa.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie odwołania (...) od decyzji Zarządu Miejskiego (...) w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej za scalenie i podział gruntu na działki budowlane oraz kosztów scalenia po rozpoznaniu (...) pytania prawnego Pełnego Składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego (...) zgłoszonego na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ w następującym brzmieniu:

Czy zarząd gminy wydając decyzję, o której mowa w par. 12 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie zasad i trybu ustalania granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, scalania i podziału nieruchomości na działki budowlane oraz kosztów i opłat z tym związanych /Dz.U. nr 72 poz. 312/ związany jest wysokością opłaty adiacenckiej określonej w uchwale rady gminy, podjętej zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./, czy też ustala sam wysokość opłaty adiacenckiej w oparciu o cały materiał dowodowy;

2. Czy rozliczenie kosztów scalenia, o których mowa w art. 17 ust. 4 ustawy winno nastąpić w formie decyzji administracyjnej, w świetle postanowień par. 13 ust. 2 rozporządzenia wymienionego w pytaniu 1.?

postanowił:

Uzasadnienie strona 1/4

Rozpoznając przedstawione przez Kolegium pytania prawne Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż uzasadnione jest zbadanie przez Trybunał Konstytucyjny zgodności par. 11 ust. 2, par. 12 ust. 3 i par. 13 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie zasad i trybu ustalania granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, scalenia i podziału nieruchomości na działki budowlane oraz kosztów i opłat z tym związanych ze wskazanymi w postanowieniu Sądu przepisami ustaw. Od rozstrzygnięcia tych zagadnień zależy bowiem treść odpowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego na pytania przedstawione przez Kolegium. Rozstrzygnięcie o zgodności wskazanych przepisów rozporządzenia z powołanymi przepisami ustaw przez Trybunał Konstytucyjny jest konieczne ze względu na sygnalizowane trudności stosowania tych przepisów przez organy samorządu terytorialnego, które nie są sprawami jednostkowymi.

Ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w art. 14-17 w sposób szczególny reguluje postępowanie, którego przedmiotem jest ustalenie granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne. Z uwagi na właściwość w tej sprawie rady gminy, która w sposób władczy załatwia sprawę w drodze uchwały, należy przyjąć, że jakkolwiek w tym postępowaniu nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jest to sprawa z zakresu administracji publicznej. W każdym razie z uwagi na nierównorzędność stron i władcze działanie rady gminy nie jest to sprawa cywilna, pomimo że rozstrzygnięcie sprawy dotyczy prawa własności nieruchomości, odszkodowania i innych praw.

Źródłem wątpliwości przedstawionych w pytaniu prawnym Sądu jest już sam sposób regulacji przyjęty w powołanych przepisach ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Nasuwa się bowiem problem, czy w toku postępowania o ustalenie granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, które kończy uchwała rady gminy, podlegają rozstrzygnięciu wszystkie kwestie związane z tą sprawą uregulowane w przepisach art. 14-17 ustawy, czy też niektóre z tych kwestii wymagają jeszcze osobnego rozstrzygnięcia w innym odrębnym postępowaniu /np. co do obowiązku wniesienia opłaty adiacenckiej - art. 16 ust. 6, poniesienia przez uczestnika postępowania kosztów związanych ze scaleniem i podziałem nieruchomości na działki budowlane - art. 17 ust. 4/. Odpowiedź na to pytanie nie wynika wprost z wymienionych przepisów ustawy, albowiem w przepisach tych mowa jest jedynie o kompetencji rady gminy, natomiast brak jest wyraźnego przepisu rangi ustawowej wskazującego na właściwość innych organów gminy do orzekania w sprawach związanych z ustalaniem granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne. W tej sytuacji powstaje pytanie, czy przepis art. 18 tej ustawy w ogóle upoważnia Radę Ministrów do określenia jaki organ i w jakim postępowaniu będzie rozpoznawał sprawy dotyczące niektórych kwestii, będących przedmiotem postępowania, które kończy uchwała rady gminy lub z tym postępowaniem związanych. Jeżeli bowiem ustawa zobowiązuje radę gminy do zamieszczenia w uchwale informacji o wysokości opłat adiacenckich obciążających poszczególne działki budowlane, to czy dopuszczalne jest unormowanie w drodze rozporządzenia wydanego na podstawie art. 18 ustawy, że opłaty adiacenckie ustala się w odrębnym postępowaniu w drodze decyzji wydawanej przez zarząd gminy par. 12 ust. 3 cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r./. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na wyrażony w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 marca 1992 r. U 6/91 /OTK 1992 cz. I poz. 11/ pogląd, że takie dziedziny życia społeczno-gospodarczego jak ochrona praw podmiotowych, właściwość organów do realizacji tych praw, także w zakresie postępowania nie może w świetle zasad konstytucyjnych być regulowana w innej formie aktu prawotwórczego, jak ustawa.

Strona 1/4