Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz (spr.), Protokolant Specjalista Magdalena Nowacka-Brzeźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie określenia wysokości zryczałtowanych diet za udział w pracach Rady oraz zwrotu kosztów podróży służbowej postanawia: umorzyć postępowanie.
W piśmie z dnia [...] r. Wojewoda Śląski złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę, w której wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem uchwały Nr 22/IV/2011 Rady Gminy Kłomnice z dnia 7 lutego 2011 r. w sprawie określenia wysokości zryczałtowanych diet za udział w pracach Rady oraz zwrotu kosztów podróży służbowej w całości, jako sprzecznej z art. 25 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., zwanej dalej również "ustawą") oraz art. 2, art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz.483 ze zm.).
W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z powołaną w podstawie prawnej uchwały, normą prawną art. 25 ust. 4 ustawy, na zasadach ustalonych przez radę gminy, radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Podniósł, że zgodnie z tym przepisem, rada gminy może ustanowić jedynie zasady, na jakich radnemu będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej, czyli powołany przepis, daje radzie gminy możliwość ustanowienia zasad rekompensaty wydatków radnym, w postaci diety i zwrotu kosztów podróży służbowej. Dodał, że w użytym w art. 25 ust. 4 ustawy, sformułowaniu "zasady" mieści się tryb rozliczeń diet i kosztów podróży. Rada gminy, korzystając zatem z normy kompetencyjnej zawartej w przepisie art. 25 ust. 4 ustawy, powinna dokonać określenia zasad, na jakich przysługują przewodniczącemu rady i radnym, diety i zwrot kosztów podróży, a więc określenia tych czynności radnych, za które dieta przysługuje. Organ nadzoru podniósł, że Rada Gminy Kłomnice, wskazując wśród zasad otrzymywania i wysokości zryczałtowanej diety dla radnych Gminy Kłomnice regułę określoną w § 3 uchwały, zgodnie z którą w przypadku łączenia przez radnego kilku funkcji, przysługuje tylko jedna dieta - wyższa, działała z naruszeniem art. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, wynika bowiem zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Jedną z pochodnych tej zasady jest również nakaz tworzenia przepisów jasnych i zrozumiałych dla adresata. W ocenie organu nadzoru przyjęta przez Radę regulacja jest nieostra i niejednoznaczna, co powoduje problemy interpretacyjne. Z przepisu tego bowiem nie wynika, czy chodzi o funkcje wymienione w § 2 ust. 2 uchwały, czy też regulacja ta dotyczy radnych, którzy pełnią równocześnie np. funkcję przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej (sołtysa). Z treści art. 25 ust. 4 ustawy wynika jednoznacznie, że radnemu przysługują diety z tytułu wykonywania mandatu radnego. Jest to uprawnienie niezależne od wynikającego z art. 37b ust. 1 ustawy.
Organ wskazał, że zasada określona w § 4 ust. 1 pkt c uchwały, zgodnie z którą za okres choroby radnego, udokumentowany zaświadczeniem lekarskim, nie dokonuje się potrąceń, a otrzymuje on dietę jak w § 2 - narusza art. 25 ust. 4 ustawy. Podniósł, że w sytuacji, gdy ustalenie świadczenia następuje w formie ryczałtu, brak przewidzianych potrąceń diety za okres choroby radnego udokumentowany zaświadczeniem lekarskim sprawia, że nie mamy już do czynienia ze świadczeniem wyrównawczym (kompensacyjnym). Ustalona w stałej kwocie dieta w formie ryczałtu miesięcznego przyjmuje charakter stałego, miesięcznego wynagrodzenia, niezależnego od kosztów związanych z pełnieniem funkcji. W ocenie organu nadzoru, Rada Gminy nie ma kompetencji do nakładania na radnego obowiązku przedłożenia zaświadczenia lekarskiego za okres choroby. Wskazał, że wyżej wskazane przekroczenie kompetencji przez organ stanowiący gminy stanowi istotne naruszenie art. 25 ust. 4 ustawy w związku z art. 7 Konstytucji RP. Ponadto organ nadzoru podniósł, że nałożenie ww. obowiązku na radnego narusza wyrażoną w art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP zasadę równości wobec prawa. Nałożenie na radnego obowiązku przedłożenia zaświadczenia od lekarza za okres choroby nie koresponduje z obowiązkiem lekarza realizującego świadczenia z Narodowego Funduszu Zdrowia (NFZ) do wydania takiego zaświadczenia. Obowiązki lekarzy ubezpieczenia zdrowotnego (realizujących świadczenia opieki zdrowotnej z NFZ) w zakresie wydawania orzeczeń i zaświadczeń lekarskich wynikają z uprawnień pacjentów (świadczeniobiorców). Pacjentom korzystającym ze świadczeń opieki zdrowotnej objętych finansowaniem ze środków publicznych nie przysługują wszelkie zaświadczenia na ich żądanie, lecz tylko wymienione w powszechnie obowiązujących przepisach. W przepisie art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1510 ze zm.) wskazano, że świadczeniobiorcy na podstawie ustawy nie przysługują: orzeczenia o zdolności do prowadzenia pojazdów mechanicznych oraz inne orzeczenia i zaświadczenia lekarskie wydawane na życzenie świadczeniobiorcy, jeżeli nie są one związane z dalszym leczeniem, rehabilitacją, niezdolnością do pracy, kontynuowaniem nauki, uczestnictwem dzieci, uczniów, słuchaczy zakładów kształcenia nauczycieli i studentów w zajęciach sportowych i w zorganizowanym wypoczynku, a także jeżeli nie są wydawane dla celów pomocy społecznej, wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej, orzecznictwa o niepełnosprawności, uzyskania zasiłku pielęgnacyjnego lub ustalenia przyczyn i rodzaju uszkodzeń ciała związanych z użyciem przemocy w rodzinie. Organ nadzoru podkreślił, że lekarz ubezpieczenia zdrowotnego może (wręcz powinien) odmówić wystawienia zaświadczenia, gdyż nie wolno mu w czasie przeznaczonym na udzielanie świadczeń finansowanych ze środków publicznych wystawiać zaświadczeń, które temu finansowaniu nie podlegają. Przedmiotowe zaświadczenie można natomiast uzyskać u lekarza przyjmującego "prywatnie" czyli w czasie, gdy udziela świadczeń, które nie są finansowane ze środków publicznych. Wiąże się to jednak z poniesieniem wydatku finansowego przez radnego, który na podstawie przepisów uchwały zobowiązany jest do usprawiedliwienia zaświadczeniem lekarskim nieobecności za okres choroby. Organ podniósł, że określenie przez Radę zasad, na jakich radnemu będzie przysługiwała dieta w taki sposób, że wiążą się one z poniesieniem przez radnego dodatkowych wydatków finansowych, jest naruszeniem wyrażonej w art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP zasady równości wobec prawa.