Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Badanie merytorycznej zasadności skargi wniesionej do sądu administracyjnego zawsze poprzedza sprawdzenie jej wymogów formalnych, w tym dopuszczalności wniesienia skargi poprzez ustalenie, czy nie zachodzi jedna z przesłanek jej odrzucenia w świetle art. 58 § 1 pkt 1 - 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.), dalej w skrócie "P.p.s.a.", skarga jest niedopuszczalna, jeżeli nie spełnia ustawowo określonych warunków odnośnie przedmiotu skargi, jej formy i treści.
Zgodnie z art. 37 § 1 K.p.a. na niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Zażalenie, o którym mowa w tym przepisie, jest swoistym środkiem prawnym, nie służy bowiem ono na postanowienia, lecz na zachowanie się (bezczynność) organu administracji publicznej. Rozpoznanie zażalenia w trybie art. 37 K.p.a. następuje w drodze szczególnej czynności prawnej, która wprawdzie została nazwana postanowieniem, ale nie jest to postanowienie załatwiające sprawę lub chociażby wpadkową kwestię mającą procesowe bądź merytoryczne znaczenie dla merytorycznego rozpoznania samej sprawy.
Rozpoznając owe zażalenie organ wydaje akt, który nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Na postanowienie wydane w trybie art. 37 § 1 K.p.a. skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje.
Z samej konstrukcji art. 37 K.p.a. jak i jego celu wynika, że postępowanie przed organem rozpoznającym takie zażalenie ma charakter incydentalny, związany ściśle z zażaleniem strony zarzucającej organowi bezczynność. Stanowisko zajęte przez organ rozpoznający zażalenie (organ wyższego stopnia) nie może kończyć postępowania w sprawie i nie może rozstrzygać sprawy co do jej istoty, gdyż uprawnionym do tego jest organ pierwszej instancji, a organ wyżej instancji dopiero na skutek prawidłowo wniesionego odwołania.
Brak jest szczególnych unormowań Kodeksu postępowania administracyjnego o możliwości zaskarżenia postanowienia (stanowiska organ wyższego stopnia) wydanego w trybie art. 37 K.p.a. Złożenie zażalenia w trybie art. 37 § 1 K.p.a. jest więc przede wszystkim warunkiem formalnym wniesienia przez osobę zainteresowaną skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub na przewlekłe prowadzenie postępowania.
Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg, w szczególności na:
a) decyzje administracyjne;
b) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
c) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;