Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R.Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia z urzędu postępowania administracyjnego postanawia 1. odrzucić skargę ; 2. zwrócić skarżącemu R.Z. kwotę 100 ( sto ) zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi.
Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. nr [...] Wójt Gminy - powołując się na art. 98§1 i art. 101 §1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U z 2013 r. poz. 267 - określanej dalej jako k.p.a.) - odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego z wniosku A. i A.K. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego typu obornickiego o powierzchni sprzedaży do 30 m2 oraz infrastruktury technicznej na działce nr [...]. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył R.Z., który jako właściciel nieruchomości sąsiedniej, oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] domagał się zawieszenia powyższego postępowania do czasu zakończenia postępowania toczącego się przed Sądem Rejonowym o ustanowienie drogi koniecznej dla jego działki.
Postanowieniem z dnia [...] października 2014r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i odmówiło zawieszenia postępowania administracyjnego z urzędu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na powyższe postanowienie złożył R.Z., który domagał się uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenia art. 124 § 1 k.p.a., art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. , art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 77§ 1 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014., poz. 1647 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Natomiast granice kognicji rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - określanej dalej jako p.p.s.a.), jak również wynikają ze szczególnych przepisów zawartych w innych aktach prawnych. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu są postanowienia organów administracji w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. Orzeczenie o odmowie zawieszenia postępowania jest postanowieniem wydanym w toku postępowania, które nie kończy postępowania ani też nie rozstrzyga o istocie sprawy. Zatem, aby można było je zaskarżyć do sądu administracyjnego - w świetle powołanego art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. - konieczne jest odnalezienie normy prawnej, która pozwala na złożenie zażalenia. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Do dnia 10 kwietnia 2011 r. przepis art. 101 § 3 k.p.a. miał brzmienie: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie", w związku z czym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmowano dopuszczalność zażalenia na wszystkie cztery rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia ( por. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 22 maja 2000 r., OPS 4/00, publ. ONSA 2000, Nr 4, poz. 137). W wyniku nowelizacji k.p.a. wprowadzonej ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r., treść art. 101 § 3 k.p.a. uległa zmianie i w obecnym stanie prawnym przepis ten ma następujące brzmienie: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Aktualną treść art. 101 § 3 k.p.a. należy zatem odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w analizowanym przepisie posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania - wynikającą z art. 12 k.p.a. - organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady więc postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje pozbawiona jednak możliwości ich kontroli, gdyż - na podstawie art. 142 k.p.a. - może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Z uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu), ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. W podobny sposób możliwości zaskarżenia postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania regulowane są w procedurach sądowoadministracyjnej i cywilnej. Zgodnie z art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienie którego przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że uregulowanie to nie dotyczy postanowień o odmowie zawieszenia postępowania ( por. postanowienie NSA z dnia 15 września 2008 r., II OZ 856/08, ONSAiWSA 2009, Nr 2, poz. 22, postanowienie NSA z dnia 13 stycznia 2009 r., II GZ 301/08, Lex nr 551916, postanowienie NSA z dnia 18 maja 2010 r., II OZ 407/10, LEx nr 663658). Treść art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zbieżna jest również z art. 394 § 1 pkt 6 k.p.c. Na gruncie poglądów doktryny procedury cywilnej ukształtowało się jednolite stanowisko, zgodnie z którym postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie podlega zaskarżeniu ( por. W. Siedlecki [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, pod red. Z. Resicha i W. Siedleckiego, Warszawa 1975, s. 648; A. Zieliński [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Tom I, pod red. prof. A. Zielińskiego, Warszawa 2005, s. 963 ). W świetle nowego brzmienia art. 101 § 3 k.p.a. podzielić zatem należy prezentowane obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych przeważające stanowisko, iż na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego zażalenie nie przysługuje ( por. postanowienia NSA z 23 maja 2013 r., II OSK 1617/12, z dnia 18 lipca 2014 r., II OSK 340/13, postanowienia WSA w Białymstoku z dnia 29 września 2011 r., II SA/Bk 466/11, z dnia 21 lutego 2012 r., II SA/Bk 513/11, postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 30 maja 2012 r., II SA/Gd 112/12 oraz wyroki WSA w Warszawie z dnia 16 lutego 2012 r., IV SA/Wa 1822/11 i z dnia 25 kwietnia 2012 r., VII SA/Wa 127/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 stycznia 2012 r., II SA/Kr 1693/11, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 września 2012 r., II SA/Po 571/12). W rozpoznawanej sprawie w dacie orzekania przez Wójta Gminy obowiązywały przepisy k.p.a. po nowelizacji, zatem na postanowienie tego organu w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania skarżącemu nie przysługiwało zażalenie, mimo błędnego pouczenia w tym zakresie. W konsekwencji również sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i to nawet w sytuacji, gdy - jak wspomniano powyżej - organ odwoławczy rozpoznał merytorycznie zażalenie (por. postanowienia NSA z dnia 15 lutego 2013 r., II OSK 2921/12, z dnia 25 stycznia 2014 r. , II OSK 172/13, z dnia 15 października 2014 r. , II OSK 826/13, z dnia 29 stycznia 2015 r., II OSK 1590/13 ). Mając powyższe na uwadze należało na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odrzucić skargę. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.