Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon /spr./ Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego a Starostą Poznańskim w przedmiocie organu właściwego w sprawie zmiany ukształtowania terenu postanawia wskazać Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego jako właściwego do rozpatrzenia wniosku P. W. z dnia 26 października 2010 r.
Wnioskiem z dnia 9 maja 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego, na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) oraz art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a., zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego a Starostą Poznańskim w sprawie dotyczącej niwelacji gruntu na działce nr ewidencyjny [...] położonej przy ul. [...] w P., gmina Tarnowo Podgórne - w części dotyczącej stanu zaistniałego na działkach sąsiednich o nr ewidencyjnych [...] i [...] w wyniku realizacji decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego wydanej dnia [...] lutego 2010 r. znak: [...].
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że postanowieniem z dnia 25 stycznia 2011 r. Starosta Poznański przekazał pismo P. W. dotyczące niwelacji gruntu na działce nr ewidencyjny [...] położonej przy ul. [...] w P., gmina Tarnowo Podgórne do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego powołując się na art. 41 ust. 1, 2 pkt. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) twierdząc, że niwelacja gruntu miała związek z rozpoczęciem budowy muru oporowego. Podczas kontroli przeprowadzonej przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dokonano ustaleń, na podstawie których zeznano, że niwelacji gruntu dokonano po wybudowaniu muru oporowego, który był przedmiotem postępowania administracyjnego przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego i który w dniu 2 czerwca 2010 r. został rozebrany w całości. Następnie wnioskodawca zaznaczył, że sądy administracyjne wyrażają pogląd, zgodnie z którym "Niwelacja terenu, wyrównanie poziomu gruntu czy też jego podwyższenie nie stanowią robót budowlanych, które podlegają regulacji prawa budowlanego. Mogą natomiast być przedmiotem oceny w postępowaniu dotyczącym naruszenia stosunków wodnych" (wyrok NSA w Warszawie z dnia 5 listopada 2003 r., IV SA 1131/2002).
Wnioskodawca podniósł, że rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych, w skład których wchodzą prace niwelacyjne, co powoduje, że ich rozpoczęcie, tak jak wszystkich prac przygotowawczych, może nastąpić po uzyskaniu pozwolenia na budowę oraz po zawiadomieniu organu budowlanego o zamierzonym terminie ich rozpoczęcia. Niwelacja terenu i zmiana jego rzędnej powinna więc mieć odzwierciedlenie w projekcie zagospodarowania działki.
Niwelacja terenu sama w sobie, niezwiązana z robotami budowlanymi prowadzonymi w celu wybudowania obiektu budowlanego, nie stanowi robót budowlanych i nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia robót. Jeżeli niwelacja taka nie powoduje zmiany przeznaczenia terenu, w tym funkcji pełnionej przez powierzchnię ziemi danej nieruchomości, nie wymaga żadnych zezwoleń.
Z kolei zmiana przeznaczenia terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, w świetle art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) w przypadku braku planu miejscowego, wymaga decyzji o warunkach zabudowy.