Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 13 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Krakowie a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku K. M. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] lipca 1996 r. nr [...] postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie jako organ właściwy do rozpoznania wniosku.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie pismem z dnia 7 lutego 2011 r. zwróciło się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Krakowie a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpatrzenia wniosku K. M. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] lipca 1996 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Wojewody K. z dnia [...] maja 1995 r. nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] grudnia 1991 r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi R.
W uzasadnieniu wniosku organ wskazał, że wnioskiem z dnia [...] czerwca 2008 r. K. M. zwróciła się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o stwierdzenie nieważności:
1) decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] lipca 1996 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją:
2) decyzji Wojewody K. z dnia [...] maja 1995 r., nr [...],
3) decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] grudnia 1991 r., nr [...].
Pismem z dnia 30 września 2008 r. K. M. uściśliła, że przedmiotem jej wniosku jest żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody K. z dnia [...] sierpnia 1992 r., nr [...], której to decyzji omyłkowo w pierwotnym wniosku nie wskazała.
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przekazał według właściwości Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Krakowie wniosek K. M. W uzasadnieniu postanowienia Minister wskazał, że co prawda organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ, jednakże właściwość rzeczową organu, do którego należy wydanie decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności ustala się z uwzględnieniem zmian w strukturze administracji publicznej, zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie orzekania o nieważności. Obowiązująca od dnia 1 sierpnia 2009 r. nowelizacja ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm.) polegająca na skreśleniu w art. 3 ustawy zdania drugiego wskazującego wojewodę jako organ wyższego stopnia w stosunku do starosty będącego organem I instancji w sprawach scalania gruntów uzasadnia - zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi - właściwość samorządowych kolegiów odwoławczych do stwierdzenia nieważności decyzji wydanych w przedmiocie scalania gruntów zarówno przez ministra jak i wojewodę.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie nie podzieliło poglądu przedstawionego przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Wskazano, że dokonana ustawą z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz.U. Nr 92, poz. 753) nowelizacja przywoływanej ustawy o scalaniu i wymianie gruntów polegająca na nadaniu nowego brzmienia art. 3 ust. 1 ustawy, nie wprowadziła zmian w zakresie właściwości ministra do stwierdzania nieważności własnych decyzji wydanych w sprawach o scalenie gruntów czy też decyzji wojewody działającego jako organ wyższego stopnia. Nowe brzmienie art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Postępowanie scaleniowe i wymienne przeprowadza starosta jako zadanie z zakresu administracji rządowej finansowane ze środków budżetu państwa, z zastrzeżeniem ust. 5-7 oraz art. 4 ust. 2) pominęło dotychczasowe zdanie drugie tego przepisu, w myśl którego organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do starosty w sprawach z tego zakresu był wojewoda. Oznacza to zatem, że - zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) - samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w stosunku do starostów (organu jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a.), którzy rozpatrują i rozstrzygają w drodze decyzji administracyjnej sprawy scalania gruntów w I instancji. Powyższa zmiana art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów ma także (w świetle orzecznictwa sądowoadmnistracyjnego) ten skutek, że samorządowe kolegia odwoławcze przejęły kompetencje organu wyższego stopnia w odniesieniu do organów (już nieistniejących), które przed wprowadzeniem kompetencji starosty jako organu I instancji do orzekania w sprawach scalania gruntów, były właściwe do rozpatrywania tych spraw w I instancji. W takim bowiem przypadku ustalenie właściwości instancyjnej należy opierać na regule ustalenia organu wyższego stopnia wobec organu właściwego do prowadzenia postępowania w trybie postępowania zwykłego według aktualnych rozwiązań w zakresie właściwości rzeczowej. Nie można natomiast z dokonanej nowelizacji art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów wywieść, że samorządowe kolegia odwoławcze stały się organami wyższego stopnia w stosunku do ministra czy też wojewody, który do dnia 31 lipca 2009 r. był organem wyższego stopnia w stosunku do starosty działającego w sprawach scalania gruntów jako organ I instancji. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie - stosownie do art. 157 § 1 k.p.a. oraz art. 17 pkt 2 k.p.a. - organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji w sprawach dotyczących scalania gruntów wydanej przez ministra nadal pozostaje minister, jak również minister pozostaje organem właściwym do stwierdzania nieważności decyzji wydawanych w tych sprawach przez wojewodów, którzy rozstrzygnięcia podejmowali jako organ wyższego stopnia nad organem, który decyzję wydał (jako organ odwoławczy lub jako organ nadzoru w ramach postępowań nadzwyczajnych). Przedstawione stanowisko jest zbieżne z poglądami wyrażanymi w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w przypadkach zmiany kompetencji organów oraz zmian w strukturze organów administracji publicznej.