Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia WSA del. Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W. a Ministrem Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty N. z dnia [...] lipca 2014 r., Nr [...] ustalającej linię brzegu rzeki N. postanawia: wskazać Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej jako organ właściwy w sprawie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wystąpiło z wnioskiem do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Ministrem Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej poprzez wskazanie Ministra jako organu właściwego do rozpatrzenia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty N. z dnia [...] lipca 2014 r., Nr [...] ustalającej linię brzegu rzeki N.
Kolegium wskazało, iż Dyrektor RZGW w W. 23 maja 2017 r., po zawiadomieniu przez Starostę N., wszczął z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty N. z dnia [..] lipca 2014 r. ustalającej linię brzegu rzeki N. Po likwidacji tego organu Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie przekazało w dniu 26 czerwca 2018 r. sprawę do załatwienia Ministrowi Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej, a ten - pismem z dnia 12 lipca 2018 r. - przekazał ją Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. Kolegium uznało się za organ niewłaściwy w tej sprawie. Zdaniem Kolegium, przy ustaleniu organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji regułą jest stosowanie przepisów kompetencyjnych obowiązujących w dacie orzekania o nieważności. Kolegium podkreśliło, iż ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne przekazała kompetencje w zakresie ustalania linii brzegu dla śródlądowych wód płynących ministrowi właściwemu do spraw gospodarki wodnej (art. 220 ust. 5 pkt 2 Prawa wodnego z 2017 r.), a dotychczasowy organ wyższego stopnia w stosunku do starosty (dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej) został zniesiony. Przyjęcie kompetencji samorządowych kolegiów odwoławczych w tego typu sprawach oznaczałoby, iż organ, który nigdy nie był właściwy w tego rodzaju sprawach przejąłby zadania, które według nowych przepisów należą do właściwości Ministra.
Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej, pomimo wezwania, nie złożył odpowiedzi na wniosek w tej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ) - dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne i spory o właściwość, o których mowa w art. 4 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Podstawą działania organów administracji jest prawo materialne i procesowe, aktualnie obowiązujące w dniu wydania decyzji. W przypadku zmiany prawa zasadą jest stosowanie prawa nowego, szczególnie prawa procesowego i prawa regulującego kompetencje organów. Stosowanie prawa dotychczasowego do spraw niezakończonych przed dniem wejścia w życie nowej ustawy jest dopuszczalne, jeżeli przepis szczególny wyraźnie tak stanowi.
Przedmiotem sporu kompetencyjnego w tej sprawie jest właściwość organu do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji starosty w przedmiocie ustalenia linii brzegu wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm.) po wejściu w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. nowej ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566). Właściwość rzeczowa i instancyjna w sprawach o ustalenie linii brzegu określona była w art. 15 ust. 2 oraz art. 4 ust. 3 i 4 Prawa wodnego z 2001 r. Organem pierwszej instancji był: właściwy terenowy organ administracji morskiej - dla morskich wód wewnętrznych wraz z morskimi wodami wewnętrznymi Zatoki Gdańskiej oraz wód morza terytorialnego (art. 15 ust. 2 pkt 1) właściwy marszałek województwa - dla wód granicznych oraz śródlądowych dróg wodnych (art. 15 ust. 2 pkt 2) oraz właściwy starosta realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej - dla pozostałych wód (art. 15 ust. 2 pkt 3). W myśl art. 4 ust. 3 i 4 Prawa wodnego z 2001 r. funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do marszałków województw pełnił Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, a w stosunku do starostów realizujących zadania z zakresu administracji rządowej - właściwy dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Zatem w świetle tych przepisów starosta, wydając decyzję o ustaleniu linii brzegu, realizował zadanie z zakresu administracji rządowej, a organem wyższego stopnia był dyrektor regionalny zarządu gospodarki wodnej, tj. organ administracji rządowej niezespolonej właściwy w sprawach gospodarowania wodami (art. 92 ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r.). Organ ten - zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. - był również właściwy do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji starosty, a organem odwoławczym w postępowaniu nieważnościowym był Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (art. 4 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r.).