Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej inicjatora referendum - P. M., A. R. P., A. P., B. F., E. P., E. B., E. K., J. H., Ł. S., M. S., M. M., P. W., P. M., S. B., S. C., S. B. i T. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 1253/14 w sprawie ze skargi inicjatora referendum - P. M., A. R. P., A. P., B. F., E. P., E. B., E. K., J. H., Ł. S., M. S., M. M., P. W., P. M., S. B., S. C., S. B. i T. M. na uchwałę Sejmiku Województwa Podlaskiego z dnia 22 grudnia 2014 r. nr II/9/14 w przedmiocie odrzucenia wniosku o przeprowadzenie referendum wojewódzkiego w przedmiocie budowy w województwie podlaskim regionalnego portu lotniczego postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. zarządzić zwrot wpisu sądowego od skargi na rzecz inicjatora referendum w kwocie 300 (trzystu) złotych ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku.
Wyrokiem z dnia 17 lutego 2015r., sygn. akt II SA/Bk 1253/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę inicjatorów referendum - grupy obywateli w skład której wchodzą P. M., E. P., A. R. P., P. M., T. M., S. B., E. K., M. S., E. B., J. H., A. P., P. W., Ł. S., S. B., B. F., S. C., M. M., na uchwałę Sejmiku Województwa Podlaskiego z dnia 22 grudnia 2014r. nr II/9/14 w sprawie odrzucenia wniosku o przeprowadzenie referendum wojewódzkiego w przedmiocie budowy w województwie podlaskim regionalnego portu lotniczego.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Wnioskiem z dnia 6 listopada 2014r. P.M.i, występujący jako pełnomocnik inicjatora referendum - wskazanej powyżej grupy obywateli, wystąpił do Marszałka Województwa Podlaskiego o przeprowadzenie referendum wojewódzkiego w przedmiocie budowy w województwie podlaskim regionalnego portu lotniczego. Zaproponowano zadanie uczestnikom referendum następującego pytania: "Czy jest Pan/i za wybudowaniem w województwie podlaskim regionalnego portu lotniczego?". Wraz z wnioskiem przedłożono karty z podpisami mieszkańców województwa w liczbie 60284. Wniosek został poprzedzony zawiadomieniem Marszałka o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum (zawiadomienie z dnia 24 września 2014r.).
W celu oceny wniosku od strony formalnej powołano Komisję, zaś dla oceny wniosku od strony prawnej tj. zgodności z przepisami ustawy z dnia 15 września 2000r. o referendum lokalnym, Dz. U. z 2013r. poz. 706 z późn. zm. - uzyskano opinię radcy prawnego. Komisja obradowała na posiedzeniach w dniach 12 i 19 listopada 2014r. Podczas posiedzenia w dniu 19 listopada 2014r. zdecydowano o zwrocie wniosku inicjatorowi i wezwaniu go - na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym - do przedłożenia w terminie 14 dni tj. do dnia 3 grudnia 2014r. pełnomocnictwa, z którego wynikałoby upoważnienie P. M. do reprezentowania inicjatorów referendum. Przedmiotowe upoważnienie zostało doręczone w wyznaczonym terminie, a w dniu 8 grudnia 2014r. ukonstytuowała się kolejna Komisja do sprawdzenia, czy wniosek odpowiada przepisom ustawy o referendum lokalnym, albowiem poprzednia komisja utraciła mandat na skutek upływu kadencji dotychczasowych władz samorządowych. W dniu 17 grudnia 2014r. nowa Komisja przekazała wniosek o przeprowadzenie referendum Zarządowi Województwa Podlaskiego celem podjęcia uchwały przez Sejmik Województwa wnosząc o przyjęcie wniosku.
Uchwałą z dnia 22 grudnia 2014r. Nr II/9/14 Sejmik Województwa Podlaskiego, przy zastosowaniu art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa w związku z art. 18 ustawy o referendum lokalnym, odrzucił wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum wojewódzkiego w przedmiocie budowy w województwie podlaskim regionalnego portu lotniczego (§ 1 uchwały). W § 2 uchwały wskazano, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. W uzasadnieniu uchwały organ wskazał na nieprawidłowe i mogące wprowadzać w błąd skonstruowanie pytania referendalnego, sugerujące, że uczestnicy referendum mają wpływ na podjęcie przez władze samorządu województwa decyzji o wybudowaniu lotniska, podczas gdy decyzja w tym przedmiocie mieści się w zakresie zadań i kompetencji innego organu - Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (art. 55 ustawy Prawo lotnicze). Pozytywny wynik referendum wkraczałby zatem w kompetencje tego rządowego organu, co jest niezgodne z art. 2 ustawy o referendum lokalnym, który przewiduje, że mieszkańcy wspólnoty samorządowej wyrażają swoją wolę co do spraw mieszczących się w zakresie zadań i kompetencji danej jednostki samorządowej. Sejmik podniósł również argument natury finansowej wskazując, że Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego nie wspiera w nowej perspektywie finansowej inwestycji w postaci infrastruktury portów lotniczych, chyba że są związane z ochroną środowiska lub towarzyszą im inwestycje niezbędne do łagodzenia lub ograniczenia ich negatywnego oddziaływania na środowisko. Umowa Partnerstwa zatwierdzona przez Komisję Europejską w dniu 23 maja 2014r. stwierdza natomiast, że w perspektywie 2014-2020 nie planuje się dalszej budowy oraz rozbudowy kubaturowej lotnisk. Realizowane inwestycje mogą dotyczyć wyłącznie portów lotniczych znajdujących się w sieci bazowej TEN-T, do której nie należy lotnisko w województwie podlaskim. Także Europejski Trybunał Obrachunkowy wskazał, że dotychczasowe inwestycje w porty lotnicze nie przyniosły oczekiwanych rezultatów, dlatego należy przydzielać środki unijne wyłącznie na te porty, które są rentowne i dla których przeprowadzono odpowiednią ocenę potrzeb inwestycyjnych. Budowa portu lotniczego w województwie podlaskim według analiz z 2013 r. kosztowałaby około 392 mln złotych brutto i musiałaby zostać sfinansowana w całości ze środków województwa. Prognoza ruchu opracowana w 2012r. przez Instytut Turystyki w Warszawie zakłada, że z chwilą uruchomienia lotniska w 2020r. będzie ono obsługiwało około 224000 pasażerów rocznie. W uzupełnieniu do tej analizy sporządzonym w 2013r. wskazano, że w roku uruchomienia port obsługiwałby około 185000 pasażerów rocznie, zaś w roku 2040 - 600000 osób rocznie. Nawet zatem za 20 lat lotnisko nie zbliżyłoby się do granicy 1 mln pasażerów rocznie, która jest wskaźnikiem rentowności portu lotniczego. Oznacza to, że województwo musiałoby rocznie dotować lotnisko kwotą kilkudziesięciu milionów złotych. Również opinia analityków europejskiej instytucji wsparcia JASPERS wskazuje, że w obecnej sytuacji nie będzie wystarczającego ruchu lotniczego dla ekonomicznego uzasadnienia portu lotniczego.