Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1346/14 o odrzuceniu skargi Gminy Łabowa na postanowienie Regionalnego Dyrektora Środowiska w Krakowie z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 21 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1346/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę Gminy Łabowa na postanowienie Regionalnego Dyrektora Środowiska w Krakowie z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.
Sąd I instancji wskazał, iż Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie pismem z dnia [...] lipca 2014r., działając w oparciu o art. 23 ust.5, art. 30 ust. 3, art. 33 oraz art. 25 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 2, art. 3 pkt 1, art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013r., poz. 627 ze zm.) odmówił uzgodnienia przedmiotowego projektu zmiany Studium uznając, iż ustalenia Studium mogą mieć negatywny wpływ na przyrodę obszaru chronionego krajobrazu poprzez złamanie nakazów na nim obowiązujących oraz mogą znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000. Organ wskazał również, iż od niniejszego uzgodnienia nie przysługuje środek odwoławczy.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Gmina Łabowa. Strona zarzuciła rozstrzygnięciu naruszenie: przepisów prawa materialnego tj. art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16.04.2004r. o ochronie przyrody, poprzez uznanie, iż projekt zmiany Studium nie może zostać przyjęty, gdyż może on znacząco negatywnie oddziaływać na Obszar Natura 2000, pomimo braku wykazania w zaskarżonej odmowie uzgodnienia, jakie konkretne elementy składające się na projekt zmiany Studium mają znacząco negatywnie oddziaływać na Obszar Natura 2000, a nadto w czym ma się przejawiać owo znacząco negatywne oddziaływanie, a także przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 7, art. 8, art. 75 § 1. i art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 107 §1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako " k.p.a.").
Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Sąd I instancji stwierdził, iż za niedopuszczalną uznać wypada skargę wniesioną wyłącznie przeciwko rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji. Ten wniosek płynie z przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270, dalej jako "p.p.s.a."), nakładających na skarżących obowiązek wyczerpania przysługujących im w toku instancji środków zaskarżenia. Wobec tego ustalenia podstawowym zadaniem Sądu była ocena charakteru prawnego działania zaskarżonego przez Gminę Łabowa. Sąd I instancji wyjaśnił, iż procedurę normującą zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zawierają regulacje u.p.z.p. Obowiązek współdziałania organu opracowującego projekt zmiany studium z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska wynika z art. 11 pkt 6 lit. j w związku z art. 27 u.p.z.p. W myśl treści tych unormowań wójt występuje o opinie dotyczącą rozwiązań przyjętych w projekcie studium do regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Normę przewidującą współdziałanie tych organów zawiera także art. 16 ust. 7 i art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Powyższe przepisy zobowiązują organ opracowujący zmiany aktów planistycznych, aby uzgodniły z właściwym miejscowo regionalnym dyrektorem ochrony środowiska zmiany tych planów, jeżeli mogą one wpływać negatywnie na strefy chronione przepisami u.o.p. tj. park krajobrazowy i obszar Natura 2000. Sąd I instancji wyjaśnił, iż z zestawienia tych przepisów płynie wniosek, że ustawodawca przewiduje dwie różniące się względem siebie formy współdziałania organów w ramach procedury dotyczącej studium. Jest nim tryb opinii oraz tryb uzgodnienia. Tryb sporządzenia opinii nie ma charakteru wiążącego w odróżnieniu od trybu przewidującego obowiązek uzgodnienia projektu studium. RDOŚ działa w trybie uzgodnienia w sytuacji określonej w art. 16 ust. 7 i art. 30 ust. 3 u.o.p. czyli wówczas gdy zmiany zawarte w projekcie studium lub jego części mogą mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku krajobrazowego, jego otuliny lub mogą mieć znacząco negatywny wpływ na obszar Natura 2000. W pozostałych sytuacjach, a więc w szczególności wówczas, gdy projekt nie ingeruje w wymienione obszary chronione, organ ochrony środowiska wyrażać będzie na temat projektu zmiany studium wyłącznie niewiążącą opinię. Sąd I instancji stwierdził, iż zaskarżona odmowa uzgodnienia jest postanowieniem, które należało wydać poprzez zastosowanie art. 106 k.p.a. Wynika to z jednoznacznego brzmienia art. 24 ust. 1 u.p.z.p. zgodnie z którym organy, o których mowa w art. 11 pkt 6 u.p.z.p., w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, opiniują i uzgadniają, na swój koszt projekt studium. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. Sąd I instancji podkreślił, iż konsekwencją przyjęcia założenia wyczerpującego unormowania procedury legislacyjnej dotyczącej zmian studium w u.p.z.p. jest konieczność stosowania do form współdziałania przewidzianych w przepisach u.o.p., a przeprowadzanych przez RDOŚ przepisu art. 106 § 1 k.p.a. Wobec tego nie sposób pominąć, że w świetle art. 106 § 5 k.p.a., uzgodnienie o którym mowa może stanowić przedmiot zażalenia zaś organem właściwym do jego rozpatrzenia jest Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Jest to organ wyższego stopnia w stosunku do RDOŚ co wynika z art. 127 ust. 3 ustawy z 3.10.2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 91 pkt 1a ustawy z 16.04.2004r., o ochronie przyrody. Wobec powyższego Sąd I instancji uznał, że strona skarżąca nie wyczerpała przewidzianego prawem środka zaskarżenia, przedmiotem skargi do WSA w Krakowie czyniąc uzgodnienie dokonane przez RDOŚ. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę do Sądu można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie.