Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Gdańsku od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 14/12 odrzucającego skargę Prokuratora Okręgowego w Gdańsku na zarządzenie Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 12 października 2011 r. nr [...] w przedmiocie określenia szczegółowych warunków umów sprzedaży lokali i budynków mieszkalnych i użytkowych na rzecz ich najemców oraz udziałów w nieruchomości wspólnej lub jej części postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Postanowieniem z dnia 23 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 14/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę Prokuratora Okręgowego w Gdańsku na zarządzenie Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 12 października 2011 r., Nr [...] w przedmiocie określenia szczegółowych warunków umów sprzedaży lokali i budynków mieszkalnych i użytkowych na rzecz ich najemców oraz udziałów w nieruchomości wspólnej lub jej części.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, iż Prokurator Okręgowy w Gdańsku wniósł skargę na § 4, § 5 ust. 3 i § 6 zarządzenie Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 12 października 2011 r. w przedmiocie określenia szczegółowych warunków umów sprzedaży lokali i budynków mieszkalnych i użytkowych na rzecz ich najemców oraz udziałów w nieruchomości wspólnej lub jej części. Prokurator zarzucił wydanie zarządzenia w zaskarżonej części z naruszeniem art. 23 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej części zarządzenia.
Prezydent Miasta Gdańska w złożonej odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie wskazując, iż rozporządzanie przez właściciela nieruchomością następuje jedynie w drodze umowy cywilnoprawnej. Organ stanął na stanowisku, że sądy administracyjne nie oceniają cywilnoprawnych stosunków zachodzących pomiędzy podmiotami prawa prywatnego, lecz kontrolują wyłącznie działalność organów administracji publicznej.
Wydając zaskarżone postanowienie Sąd I instancji uznał, iż że w odniesieniu do aktów - uchwał, zarządzeń - podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, przedmiotem skargi do sądu administracyjnego mogą być jedynie te, które dotyczą spraw z zakresu administracji publicznej. Przez pojęcie "sprawa z zakresu administracji publicznej" należy rozumieć wszelkie akty, czynności, działania i sprawy załatwiane przez organy administracji publicznej w ramach przyznanego im władztwa, które nie mają charakteru cywilnoprawnego (por. T. Woś: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 68; P. Chmielnicki w: K. Bandarzewski i inni: Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 583).
Podał, iż w rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest zarządzenie Prezydenta Miasta Gdańska w przedmiocie zasad dotyczących sprzedaży nieruchomości gminnych na rzecz ich najemców.
Wyjaśnił, że tryb oraz sposób nabywania nieruchomości będących własnością jednostek samorządu terytorialnego reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), zwana dalej ustawą. Analiza tego aktu prawnego prowadzi do tezy, iż intencją ustawodawcy było zastosowanie cywilnoprawnego (a nie administracyjnego) trybu dysponowania nieruchomościami jednostek samorządu terytorialnego. Należące do gminy nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji. Sprzedaż nieruchomości gruntowej wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego (art. 27 zd. 1 ustawy) i następuje w drodze przetargu lub w drodze bezprzetargowej, stosownie do przepisów rozdziału 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 28 ust. 1 ustawy). Niezależnie od powyższego po ustaleniu nabywcy nieruchomości następuje zawarcie umowy. W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, iż sprzedaż nieruchomości stanowiącej własność jednostek samorządu terytorialnego, następuje w drodze (nazwanej) umowy cywilnoprawnej. Zatem do tak zawartej umowy zastosowanie będą miały przepisy ustawy Kodeks Cywilny. Ustawa o gospodarce nieruchomościami dla dokonania powyższej czynności nie przewiduje bowiem innej formy działania, ani nie precyzuje żadnych przesłanek zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości. W szczególności, powołana ustawa nie przewiduje wydania decyzji administracyjnej jako podstawy do zawarcia takiej umowy.