Innym zagadnieniem jest natomiast, czy Minister Pracy i Polityki Socjalnej miał prawo wydać kwestionowany przepis na podstawie art. 34 ustawy o zasiłkach. Przepis ten zobowiązuje go do określenia "szczegółowych zasad i trybu wypłaty zasiłków rodzinnych". Ustanowiona przez Ministra Pracy i Polityki Socjalnej regulacja tych spraw musi odpowiadać całemu szeregowi warunków i ograniczeń, jakie zgodnie z doktryną konstytucyjną, utrwaloną także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, obowiązują przy wydawaniu przez rząd i ministrów rozporządzeń "w celu wykonania ustaw i na podstawie udzielonych w nich upoważnień" /art. 56 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. - ust. 3 według brzmienia obowiązującego w dniu wydania rozporządzenia, ust. 2 według brzmienia obecnego; Dz.U. 1996 nr 106 poz. 488/. Owa regulacja wykonawcza dotyczyć może przede wszystkim tylko tej materii, która jest wyraźnie wskazana w upoważnieniu ustawowym, nie może zaś ingerować w materie "obce", zwłaszcza takie, które podlegają odrębnej regulacji prawnej. Tymczasem zaskarżony przepis reguluje, wbrew jego brzmieniu, nie tylko wypłatę zasiłków rodzinnego i pielęgnacyjnego, lecz także wymiar i pobór składek na ubezpieczenie społeczne, a więc - mimo organizacyjnych powiązań realizacji tych zasiłków z ubezpieczeniami społecznymi - materię odrębną.
Nie ma przeszkód konstytucyjnych, aby taka forma rozliczeń między osobą płacącą we własnym imieniu składki na ubezpieczenie społeczne i jednocześnie pobierającą zasiłek rodzinny bądź pielęgnacyjny została dopuszczona przez prawo. Może ona sprzyjać usprawnieniu funkcjonowania zarówno poboru składek na ubezpieczenie społeczne, jak i wypłaty zasiłków, finansowanych poza funduszami ubezpieczeniowymi, lecz wypłacanych /na zasadzie zadań dodatkowych/ przez instytucje ubezpieczeń społecznych. Taka forma kompensacji może być korzystna dla obywatela, a przy tym służyć obniżeniu kosztów administracyjnych obu systemów. Dopuszczalne byłoby zresztą nie tylko pomniejszanie zobowiązań z tytułu składek ubezpieczeniowych o należności z tytułu zasiłków, lecz także "potrącenia" o przeciwnym kierunku.
Zasadnicze elementy tego typu unormowania, jako że chodzi o prawa i obowiązki organu administracji i obywatela w ramach publicznoprawnego stosunku ubezpieczenia społecznego i w powiązaniu ze stosunkiem publicznoprawnym dotyczącym prawa do zasiłków, musiałyby jednak być zawarte w przepisach rangi ustawowej. Tego wymaga, zgodnie z utrwaloną doktryną konstytucyjną, przyjętą także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, zasada prymatu ustawy w porządku prawnym i wyłączności ustawy w regulowaniu wzajemnych praw i obowiązków między władzą a obywatelem, jako jedna z zasad demokratycznego państwa prawnego. Ewentualna regulacja prawna powinna przy tym precyzyjniej niż zaskarżony przepis regulować ewentualną zasadę kompensowania świadczeń zasiłkowych i składek na ubezpieczenie społeczne, określając zasady i tryb stosowania tej konstrukcji w sposób gwarantujący ochronę zarówno interesu publicznego, jak i słusznych interesów obywatela.
Chybione jest wskazanie Prokuratora Generalnego na art. 23 ustawy o zasiłkach jako argumentu za legalnością par. 10 rozporządzenia wykonawczego. Powołany